2023年全国公共采购总额超46万亿元，约占当年全国GDP的36%。视觉中国/图

公共资源交易，再一次迎来改革。

2024年7月18日，党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中提出：要构建全国统一大市场，建立健全统一规范、信息共享的招标投标和政府、事业单位、国有企业采购等公共资源交易平台体系。

据中国人民大学公共资源交易研究中心执行主任王丛虎的观察，2015年以后，国务院便要求整合建立统一的公共资源交易平台。“大的平台体系架构都有了，现在的问题就是它不规范、不统一、信息不共享。尤其国有企业，还没进到这个体系中来。”他对南方周末记者说。

王丛虎还兼任财政部中国政府采购网咨询专家，参与过国家发展改革委牵头的“公共资源交易平台整合成效评价及其相关机制研究”等项目。

公共资源交易，既包括公共部门利用财政收入或专项资金对公共资源的购买，也包括公共部门通过法定程序向社会转让公共资源的使用权或者出让产权的行为。

中国物流与采购联合会发布的《中国公共采购发展报告（2023）》显示，2023年中国公共资源交易，包括工程建设项目招标投标、政府采购、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易四大板块，交易数量176万个，交易额21.9万亿元。2023年全国公共采购总额超46万亿元，约占当年全国GDP的36%。

巨额的交易量，都离不开一个叫作“公共资源交易平台”的系统。

自下而上，改革二十年

中国公共资源交易的改革路径，是自下而上的。

2002年11月，浙江省绍兴市公共资源交易中心成立，拉开了公共资源交易平台整合改革的序幕。当年，绍兴开创性地将政府采购、工程建设、产权交易、土地矿业四大领域的交易市场和机构整合统一纳入公共资源交易中心，形成统一的公共资源交易平台，主要是线下交易。

早期公共资源交易治理和改革目标与反腐有关。

尹剑斌是浙江省招标投标协会副秘书长、浙江省公共资源交易治理现代化研究中心执行主任，曾长期在浙江省发展和改革委员会工作。他告诉南方周末记者，为了实现监管的可操作性，当时纪检监察部门在交易中心设立了办公室，有人员驻场监管。

他说，“集中统一进场的目的很简单，对控制腐败和加强监管提供了一个有利的载体。”

在他看来，绍兴市公共资源交易中心的成立，属于典型的“物理整合”，即将政府采购、工程建设、国有土地和矿产权、国有资产等各类型的分散交易集中到统一的交易平台，以交易大厅、开标室、评标室、监控室等实体设施做支撑。

时任国务院发展研究中心政府采购管理体制改革课题组副组长林初宝曾撰文指出，最初，绍兴市建立了由市政府采购管理办公室负责监管，市政府采购中心负责操作的政府采购管理体制和运作机制。但由于两者均设在财政局，“裁判员”与“运动员”不分，影响着政府采购制度改革的进一步发展。

改革后，绍兴市将政府采购中心所履行的政府采购职能等成建制划入公共资源交易中心，与财政部门脱钩。

尹剑斌回忆，一位时任中央领导曾调研过绍兴市公共资源交易中心，肯定了这种模式，并向全国做经验推广。

王丛虎曾在文章中引用时任绍兴市公共资源交易中心主任陈建国的话，“（当时）每天都要接待来自全国各地的参观者。高峰时一天有四五家单位来访，我们真是有些应接不暇。”

全国多地来绍兴学习后，在尚无中央政策指导的情况下，不少地方根据自身情况整合了公共资源交易平台，有的地方还在此基础上进行了创新。其中安徽合肥的公共资源交易平台的创新特点最为突出。

2013年，合肥不仅把各个分散的交易平台整合在一起，还成立了新的综合监管机构，即合肥市公共资源交易监督管理局，之后，还通过地方立法，将招标投标等领域的执法监督权授权给了新成立的公共资源交易监督管理局。国内不少学者称之为“化学整合”。

中国政府网记录，2015年10月，时任国务院总理李克强到合肥市公共资源交易平台视察，称赞这里创造性地实现了公共资源“网下无交易，网上全公开”，并强调“公共资源是人民的资产，政府要让公共资源交易在阳光下操作，提高和优化资源配置效率，对人民资产负责”。

但放眼全国，在2010年之前，绝大部分地方的工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等处于分散状态。不同行业的交易独立运行，交易场所分散设立。如住建部门有专门的工程招标中心，国资部门有自己的产权交易中心，卫健部门有药品采购中心……这些业务主管部门可以自己采购并进行自我监管。

在王丛虎看来，“这种管办一体的模式使得政府部门既是市场的运作者,又是市场运作的监督者。”一身二任，难以有效监督。

整体来看，在“物理整合”“化学整合”中，监管由分散在各个相关部门的“体内”转移到“体外”。不同的是，“化学整合”中由各个相关部门的“兼管”，变成了由公共资源交易监督管理局来“专管”，管办分离更为彻底。

2015年，公共资源交易整合进入中央议程。当年8月国务院办公厅印发的《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》（国办发〔2015〕63号）要求，地方各级政府在2016年6月底前基本完成对分散设立的工程建设项目招投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等交易市场整合，建立统一的公共资源交易平台。

这一年，成为里程碑式的时点。中国人民大学公共资源交易研究中心观测到，2015年中央相关法规规章出台了3条，地方法规规章出台了105条。

其中具有鲜明特色的是2016年2月17日出台的《浙江省整合建立统一的公共资源交易平台实施方案》，提出“逐步推动其他公共资源进入统一平台进行交易，适时实现相关系统向统一的政务云平台迁移，实现公共资源交易平台从依托有形场所向以电子化平台为主转变”。

尹剑斌参与了上述方案的起草工作。他告诉南方周末记者，浙江并未推行“物理整合”“化学整合”，发现它们的成本太高、效率跟效果（一般），“各个部门意见也不太一样”。

为贯彻落实63号文，浙江实施了“电子化整合”，整合路径就是将交易从线下搬到线上，将制度语言翻译成软件语言，软件语言又变成线上的操作规范，招标人与投标人在系统上就可以完成操作。“举个例子，就是招标文件的下载现在免费了。以前标书要一本本背过去的，现在招投标电子化提高了效率，不用浪费大家的时间。”

改变还发生在信息获取途径。

罗鹏是某市公共资源交易中心的一名工作人员，他向南方周末记者介绍，以前月交易了多少宗建设工程项目，采购多少金额，都要通过人工一项项报上去，再由市上传至省。但每个地方数据标准不一样，导致收集的数据很难使用。公共资源交易平台构建起来后，实现了数据的自动推送和报送。“原来的招标信息，你并不知道在哪儿发布，现在至少有统一的信息化平台。”

按照63号文的要求，各省级政府应根据经济发展水平和公共资源交易市场发育状况，合理布局本地区公共资源交易平台。设区的市级以上地方政府应整合建立本地区统一的公共资源交易平台。县级政府不再新设公共资源交易平台，已经设立的应整合为市级公共资源交易平台的分支机构。

2016年12月1 日，时任国家发展改革委员会法规司司长李亢在接受采访时说，公共资源交易平台整合工作已取得阶段性成果，全国各类交易平台已从4103个整合为500余个，数量减少约85%。

2002年绍兴市公共资源交易中心成立，拉开了全国改革的序幕。视觉中国/图

仍有痼疾

总体来看，目前全国公共资源交易大市场正在形成，但仍然存在不少客观问题。

北京市东卫（长沙）律师事务所高级合伙人胡高飞曾在湖南省长沙市公共资源交易中心任职多年。他告诉南方周末记者，目前公共资源交易综合性立法缺位，规则之间的冲突也时常可见。最为理论界与实务界诟病的是招标投标法与政府采购法两法的冲突。

比如，两法对监管主体有不同规定，政府采购统一由财政部门负责监管，而招标投标由发改、住建、国土等相关行政部门负责监管。这一规定导致采用财政预算资金的房建市政招标项目，是由住建部门还是财政部门监管，并不明确。“法律的竞合与冲突，给实务操作带来法律适用困境，也给采购执行主体提供了规避法律的空间。”

胡高飞向南方周末记者介绍，各地通过成立公共资源交易中心，整合建立统一平台，从体制上解决了“管办不分”的问题，但并未通过法律及时确认这一改革成果，导致公共资源交易中心的法律性质、地位、职责职能没有明确的法律规定。“有的地方在立法、地方规章中，地方保护主义就出现了。”

尹剑斌观察，即便如浙江这样经济发达、相对开放的省份，依然会形成制度壁垒。他调研浙江某县时发现，当地设立项目招投标规则时就明确，投标人只要在当地取得3A级信用等级，评标时就加一分。“如果说想封闭市场，就可以通过设立规则来达到目的。”

在政府采购，以及政府投资或国有资本投资的招投标项目中，“相关行政主管部门同样既当运动员又当裁判员，集项目组织、招标审批、交易监督于一身，形成典型的体内监管。”胡高飞说。

在国家顶层设计上，政策制定者注意到了管理权与监督权不分的弊端，63号文提出了公共资源交易服务、管理与监督职能相互分离的改革目标，但没有提出落实管理权与监督权分离的具体措施。

此外，公共资源交易市场中也存在信息不对称、不共享的问题。

王丛虎从已有的调研中发现，绝大部分地区的公共资源交易平台的交易系统都存在“实际接口管控主体隐性排他”现象，即平台电子系统供应商对其他厂商设置了排他性障碍，以技术壁垒方式拒绝其他工具软件或交易系统接入本系统。于是，平台单一供应商下的运行模式实际上就形成了单一供应商控制并垄断平台交易系统的现象，“可能存在企业技术垄断并威胁交易安全的情况，甚至出现供应商绑架公共部门的现象”。

“提前谈好后才走程序”

公共资源交易涉及巨大的利益，是腐败易发高发领域。

2024年7月22日，浙江省招标投标管理中心发布了《关于2024年上半年浙江省综合性评标专家库评标专家除名情况的通报》，提到2024年上半年省库清查出26名问题专家和失格专家，并被官方除名。

“（公共资源交易平台）从形式上看，确实显得更公开一点。但大家可能还是感觉到有问题。”罗鹏向南方周末记者强调，全流程电子化确为公共资源交易带来了更加高效便捷、公开透明的服务，却无法完全规避定标、串标，甚至腐败现象。

一个项目从招标到投标企业中标，中间至少经过3个关键环节，即招标代理机构制作文件、公共资源交易中心抽取专家，以及专家评审。看似严格保密的招投标信息容易被提前泄露、公开。

罗鹏说，有的招标企业、投标企业、代理机构等对评标专家肆意“围猎”。开标前，各投标人会与“黄牛”联络，收集其他投标人信息，并向可能参与评标的专家传送信息。相关专家一旦被抽中为评委，也会向“黄牛”进行暗示。“尤其是一些行业的稀缺专家，有公司早就全部买通了。”

在南方周末此前报道的《隐秘的“心理健康”生意：围标、迎检、合谋》一文中，一位业内人士曾透露，如果项目由地方采购代理商委托去做，一般要抽走40%-50%的利润。此外，每位评审专家需额外支付500-1000元的出场费。

2024年7月8日，中央纪委国家监委网站发布了国家电网、南方电网、华能、华电、国家能源、国电投等电力央企关于二十届中央第一轮巡视整改进展情况的通报，各大央企在新能源整改方面的内容不少聚集在投资的合规性、招投标的廉洁风险防控等方面。

林锋是某省属国企招投标负责人，他向南方周末记者坦陈，即便有统一的平台，招投标有时也是流于形式。“公司都有自己的资源库，内部招投标时，会优先与这些企业合作。提前谈好后才走（程序），从形式上来说都是合理、合法、合规的。这不算秘密。我们只通过人脉来获取市场信息。”

“你看到的（招标）信息与你没有任何关系，完全可以这么说。”林锋回忆，2017年4月，北方某市公共资源交易平台发布了一则1.7亿元的招标公告，该项目预计建成全市最大的综合市场，但投标时间只有5天。林锋托关系打听到，该项目于2014年已经做完，对方回复他，“前几年市里的生态红线批文一直下不来，（招标）只不过是走个手续。我们都市场运作两年了。”

打破地域壁垒

事实上，大型国企尤其是央企都有独立的招标采购平台，这些平台游离于各地的公共资源交易平台。

中国石油物资有限公司的一位工作人员曾在《招标采购管理》杂志发表题为《新形势下央企招标机构职能定位和作用刍议》的文章，提出央企招标机构面临的问题：有些招标机构既当裁判员，又当运动员，管办不分。“使央企招标机构和社会上的招标机构无法在同一起跑线上公平竞争，违反了公平竞争的原则，不利于央企招标机构的健康发展。”

他还指出，部分央企存在应该招标的不招标，应该公开招标的变为邀请招标的问题。甚至有的企业拆分项目，人为降低项目单次采购的估算金额，规避招标。“类似的违法违规现象，具有隐蔽性，不易被审计监察所发现。”

王丛虎认为，在可能的情况下，国企也应该进入公共资源交易统一平台的体系。“至少你的信息大家都看得到，是共享的。”

政策的信号已经开始释放。

广东某地公共资源交易中心的一位工作人员告诉南方周末记者，目前当地已经开始要求国企统一进入当地的公共资源交易平台，“包括私人企业的项目，如果有意愿进场交易，我们也欢迎。但外省的项目目前还没有做过。”

63号文提出，鼓励整合建立跨行政区域的公共资源交易平台。“各省级政府应积极创造条件，通过加强区域合作、引入竞争机制、优化平台结构等手段，在坚持依法监督前提下探索推进交易主体跨行政区域自主选择公共资源交易平台。”

从地方实践来看，重庆、广州等少数地方正探索建立企业化的交易平台。2016年5月，重庆市整合工程招投标、政府采购、土地和矿业权、机电设备招投标、国有资产等五个市级交易平台，组建重庆市公共资源交易中心，与重庆联交所集团一个机构、两块牌子运行，成为全国首个实行“政府强监管、市场化运行、企业化管理”的省级公共资源交易平台。

该平台吸引到湖北恩施清江流域整治、南京中油凯威石化有限公司60%股权、长江上游航道资产等一大批异地交易项目入场，突破了属地化的交易限制。

“但大多数公共资源交易中心兼具公共属性和市场属性。”尹剑斌告诉南方周末记者，公共资源交易中心是属地化的场内交易模式，市场被分割掉了，就形成了地盘意识。

“市场化意义上的（公共资源交易中心）在物理上应该变为线上，在性质上由事业单位变成企业。没有市场的封闭和条块分割，没有所谓的地盘意识。深圳的项目可以在杭州交易，杭州的项目可以在深圳交易，也就是真正实现买全国、卖全国。”他说。

（应受访者要求，文中林锋、罗鹏为化名。）

南方周末记者 赵继林

责编 张玥